21世紀經濟報道記者楊志錦上海報道截至7月31日，已有10余個省、自治區、直轄市（以下簡稱省份）審計廳（局）公布了《關于2022年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（以下審計報告）

近年來專項債發行規模快速擴張，近四年額度均高于3.6萬億，成為穩投資穩經濟的重要舉措。專項債資金的使用情況也成為各地審計關注的重點內容。

據21世紀經濟報道記者梳理，在前些年專項債大規模發行后，一些項目已建成使用，多個省份的審計報告開始關注項目建成完工后的情況，審計也發現了一些問題，如違規將專項債項目資產用于抵押融資；完工債券項目未及時轉增國有資產；項目未能達到預期收益，有的實際運營收益不足預期的30%，可能引起償付風險。

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同時，違規使用專項債資金、專項債使用進度慢及資金閑置等老問題仍然存在。值得注意的是，為了完成支出進度考核，一些地方出現了超進度撥付債券資金、“以撥代支”的情況，這同樣不利于形成實物工作量。

未實現預期收益，財政部門墊付債券利息

專項債于2015年首度發行，當年發行1000億，2016年、2017年，其發行量分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，2020年、2021年、2022年額度分別為3.75萬億、3.65萬億、3.65萬億，今年額度則是3.8萬億，創出歷史新高。

多個地方審計報告對專項債的作用作出積極評價。廣東省審計報告稱，組織審計了2022年汕頭、韶關等7個市地方政府的專項債券管理使用情況，審計結果表明，7市積極發揮專項債券資金帶動擴大有效投資的作用，加快推進重大項目建設。江蘇省審計報告披露，2022年江蘇新增地方政府專項債券1760億元并帶動有效投資超過1.1萬億元。

專項債從2015年開啟發行至今已有八年，部分專項債項目已建成完工，多個省份審計報告開始關注項目建成完工后的情況，其中項目收益未達預期的問題較為集中。

廣西審計報告披露，2個市和7個縣有30個政府專項債券資金支持項目存在項目停滯或未按時竣工運營等情況，導致項目產出及效益未達預期；2個市和6個縣20個政府專項債券資金支持的項目實際收益與預期收益差異較大，部分債券項目失去還本付息資金來源，存在償還風險。

廣西對部分工業園區審計時還發現，部分項目園區專項債券資金存在損失或償還風險。1個縣使用6.54億元園區專項債券資金為特定企業定制2個標準廠房項目，但建成后企業未進駐；2個市5個使用15.63億元園區專項債券資金建成的項目實際運營收益不足預期的30%，存在償債風險。

江蘇省審計報告還披露，有的項目年度實際收益與預期收益相差較大。抽查2019年以來的346個政府專項債券項目發現，有275個近3年資金平衡方案預期收益未實現，其中255個未達預期的50%，涉及專項債券本金508.52億元，易導致償付風險。

專項債的要義在于項目收益與融資自求平衡。在發行專項債的前期，各方需編制“一案兩書”，即由專業機構編制《專項債券實施方案》，會計師事務所獨立出具的《專項債權評估報告》和律師事務所獨立出具的《專項債權法律意見書》。在“一案兩書”中，需對項目收益做出預測，中介機構要對收益實現的合理性提出意見。

記者了解到，項目收益未及預期可能主要有兩個原因：一是部分項目本身不具備收益，其自求平衡是地方政府部門及中介機構以“技術手段”處理的結果。西部省份某地市財政局人士稱，一些項目本身無收益或收益極小，不適合發行專項債券，例如市政道路，但是中介機構為獲取業務不顧實際情況幫助地方“包裝”項目。

北京審計報告披露，2020年個別區的老舊小區電網配電設施改造工程，實際沒有對應的專項收入來源，不符合地方政府專項債券舉借條件，但仍舉借專項債務2000萬元。

二是建成后項目質量出現問題。廣東省審計報告披露，個別項目建成后未達預期效果，涉及金額5.75億元。1個市項目論證不充分導致投入使用后未達建設目標要求，涉及債券金額5.50億元；1個市項目建成后出現工程質量問題，涉及金額0.25億元。

需要注意的是，專項債券的發債主體是省級政府、涉及省政府信用，因此地方政府必須按時償還本息，但由于專項債項目收益未能實現，地方財政可能需要先墊付相關資金。

山東審計報告披露，有的項目收益測算脫離實際，償債能力差。有的項目建成后閑置或使用率低等，未實現預期收益，財政部門墊付債券利息1.76億元。對此，山東省審計廳建議，要督促相關單位和企業加大產業園等項目招商引資力度，提高項目收益，收回墊付利息；進一步完善制度規范，扎緊債券項目審核關口，從源頭避免償債風險問題。

對于項目建成后的問題，地方審計報告還披露了違規將專項債項目資產用于抵押融資、完工債券項目未及時轉增國有資產等問題。

比如廣西審計報告披露，2個市4個項目將政府專項債券項目資產作為抵押物違規融資增大企業債務風險。山東審計報告披露，有的已完工債券項目未及時轉增國有資產。對此，山東審計報告建議，指導有關單位及時梳理產權結構，登記國有資產。

超進度撥付債券資金

在關注建成項目問題的同時，地方審計也指出了專項債使用管理方面的一些問題，比如項目進展緩慢、資金閑置、違規使用等。違規使用方面，廣西審計報告披露，2個市和4個縣擠占挪用23個項目政府專項債券資金44.91億元，用于房地產商業開發項目、其他債務還本付息等支出。

進展緩慢方面，北京審計報告披露，部分區級已開工項目進展緩慢。由于前期手續不到位、拆遷未完成等原因，10個項目未及時形成實物工作量。其中，3個項目8.89億元結存在實施單位。北京市審計局建議，要加強政府債券資金管理，強化項目前期論證與研究。

資金閑置方面，河南審計報告披露，約90億專項債資金滯留閑置在財政部門或項目單位超90天，其中省本級債券資金約20億，滯留閑置最長達247天，南陽等29個市縣債券資金66億，滯留閑置最長達300天。

在專項債資金出現閑置的同時，一些地區出現了超進度撥付資金的問題。海南省審計報告披露，8個市縣“以撥作支”專項債券資金6.86億元，滯留實有資金賬戶。3個縣上報專項債支出進度不實，涉及資金3.53億元。1個市超進度支付債券資金698.95萬元。

廣西審計報告也披露，1個市和7個縣通過編制虛假工程量清單和虛假監理報告等形式超進度支付工程款11億元。廣東審計報告披露，部分專項債券支出程序不規范，5個市違規提前支付或多付工程款，涉及金額8.67億元。

記者了解到，超進度撥付債券資金是地方應對支出進度考核的舉措，但合規上存在問題。2022年起，監管部門建立專項債券支出進度通報預警制度，相應關注三個指標：一是發行進度，其等于債券發行金額/已下達債券額度；二是資金撥付進度，其等于國庫撥付金額/債券發行金額；三是實際支出進度，其等于項目單位實際支出金額/國庫撥付金額。其中，后者是最為重要的指標。

前述西部省份某地市財政局人士表示，在專項債支出進度考核下，項目單位在層層壓力下，忽略工程實際進度，未嚴格按照合同約定付款，而是通過簽訂補充協議預付資金等方式，超進度撥付債券資金，以達成支出進度目標，但這未真正形成實物工作量，一定程度上抑制了專項債穩投資的作用。

超進度撥付資金、項目收益不足等問題也引起監管部門關注。今年3月全國人大審議通過的預算報告表示，要加強專項債券投后管理，嚴禁“以撥代支”、“一撥了之”等行為，健全項目管理機制，按時足額還本付息，確保法定債券不出任何風險。